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王利明谈“宅地到期”:保障公民财产权是最大的民生

2019/9/11 19:13:22

王利明谈“宅地到期”:保障公民财产权是最大的民生

温州“20年住宅用地期限到期”事件,引发了社会广泛关注,也引起了对《物权法》第149条关于住宅建设用地使用权自动续期规则的争论。在《物权法》起草过程中,我作为十届全国人大法律委员会委员,多次参与了《物权法》第149条的讨论。其实,《物权法》最初的几稿并没有规定住宅建设用地使用权自动续期规则,但法律委、法工委在后来组织的调研中发现,我国沿海一些城市土地使用权改革比较早,土地使用权的期限较短,有的住宅建设用地使用权都已快到期,这就产生了一些现实问题,即在住宅建设用地使用权到期之后,是否应当续期?如何续期?如何保护公民的房屋所有权?带着这些问题,法律委、法工委专门进行了多次讨论,并在《物权法》的全民征求意见稿中增加了目前的规定。

在讨论中,关于住宅建设用地使用权期间届满后应当自动续期问题,大家意见比较一致,没有太大分歧。所谓自动续期,是指住宅建设用地使用权的续期不需要报政府部门批准,也不需要当事人提出申请,就可以自动延长。大家普遍认为,住宅建设用地使用权到期之后,要求建设用地使用权人办理延长手续,操作起来确有困难和不便之处。因为在现代社会,房屋所有权大多采取建筑物区分所有的方式,小区内部的住户众多,难以都到政府部门办理续期手续。尤其是在当事人申请续期后,如果政府不予批准,则公民的房屋所有权将难以获得法律保护,这也是老百姓特别担忧的问题。因此,《物权法》第149条规定了住宅建设用地使用权自动续期的规则。另外,住宅建设用地使用权自动续期也可以避免因申请审批等环节而产生的费用和成本。

这一规则的制定有其社会背景和法律制度背景,按照当时《土地管理法》第58条的规定,“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”,“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权”。《城镇建设用地使用权出让和转让暂行条例》第40条进一步明确规定:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用权证,并依照规定办理注销登记。”也就是说,土地使用权到期不批政府就收回,要保护老百姓的利益,就必须突破这一规定。《物权法》第149条确立了住宅建设用地使用权自动续期的规则,明确了住宅用地不适用《土地管理法》的规定,这就保护了老百姓的居住权、保护了老百姓的基本财产,真正给老百姓“吃了一颗定心丸”。

对于自动续期的期限,《物权法》并没有作出具体规定,按照当时法律委的讨论意见,这主要是考虑到,在住宅建设用地使用权到期之后,可能因为一定事实的出现,使得自动续期没有必要。这主要有如下几种情况:一是房屋已经灭失。例如,房屋所有权人拆毁房屋,或者房屋因自然原因而灭失,如地震。二是房屋被征收。在征收以后,房屋所有权已经转归国家所有。三是土地性质改变,即土地由住宅用地改为工业或商业用地,在此情况下,已经不符合自动续期的条件。正是因为上述原因,《物权法》第149条并没有对住宅建设用地使用权的延长期限作出规定。因此,从该条的制定过程来看,《物权法》只是没有明确规定住宅建设用地使用权的延长期限,但并没有规定住宅建设用地使用权的期限可以无限延长。

关于住宅建设用地使用权自动续期是否收费的问题,《物权法》确实采取了回避的态度。在讨论这一问题时,争论十分激烈,后来《物权法》最终回避了这一问题,没有作出规定,主要原因在于:一方面,该问题关系到广大群众切身利益,需要慎重对待;另一方面,从当时的情况来看,住宅建设用地使用权到期的情况还很少,问题还不突出,仍有时间对此问题作进一步深入研究,然后在此基础上做出科学合理的规定。另外,也有不少人认为,“国不与民争利”,如果将来国家富裕了,是否还需要收取过高的土地出让金都不确定,更何况延期费用的收取?但是,现在许多地区出现了住宅建设用地使用权到期的现象,住宅建设用地使用权续期收费问题也引发了社会广泛关注,问题日益突出,这一问题成为亟需解决的现实问题。对此,立法机关应当及时作出回应,尽快针对收费制定相关规则,这有利于消除对《物权法》相关规则的误解,全面贯彻执行《物权法》。由于《物权法》属于基本民事法律,住宅建设用地使用权续期收费问题也涉及老百姓的基本财产权利保护,应当由全国人大制定相关规定,或者授权国务院做出相关规定,这有利于确立一个全国统一的规则,各地不能自行其是,制定过高的收费标准损害公民的财产权。

《物权法》第149条本来是为保护老百姓财产权而设,收费过高会使立法效果大打折扣。房屋是每个公民的基本财产,对于绝大多数公民来说,公民的房屋也是公民的安身立命之本,其居住的房屋可能是其终身的积蓄,保护公民的房屋所有权就是保护公民的基本财产权、居住权和基本人权。什么是“民生”?最大的民生就是公民的财产权问题。公民的财产权问题解决不好,就不可能真正解决好民生问题。老百姓购买商品房之后,取得了无期限的房屋所有权,但由于其只享有一定年限的建设用地使用权,期限届满以后,如果建设用地使用权连同地上建筑物一同返还给国家,则买受人的房屋所有权将不能得到有效保护。《物权法》第149条的立法目的就是为了保护老百姓的居住权、财产权,因此,全国人大制定相关规定或者授权国务院制定相关规定时,即便规定住宅建设用地使用权续期需要收费,也不应当收费过高。如果把续期收费的标准制定得过高,甚至与土地使用权出让费等同,老百姓可能交不起续期费用,这相当于变相剥夺了老百姓的财产权,显然违背了《物权法》保护公民财产权的立法目的。